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澳大利亚高等教育治理体系及启示
编辑:      发表时间:[2017-05-12]       阅读:77

编者按:为深入了解澳大利亚高等教育相关政策制度、学习借鉴其高校治理体系和管理方式的先进经验、拓宽中国高校校级领导者的国际视野、提升管理水平和领导能力,教育部国际合作与交流司委托中国教育国际交流协会组织开展了“中澳大学校长能力建设培训项目”。2016 年底的“中澳大学校长能力建设培训团”旨在全面了解澳大利亚高等教育情况、高校治理体系和运营模式、质量评估与监控等方面,为办好中国特色的高等教育提供借鉴。本篇为该培训团的出访报告和经验总结,以飨读者。

澳大利亚高等教育发展现状与趋势

 

澳大利亚高等教育主要指以大学为主体,可授予学士、硕士或者博士学位的教育。即按照澳大利亚高等教育质量与标准管理署(The Tertiary Education Quality and Standards Agency,TEQSA)颁布的“高等教育标准框架”提供本科和研究生课程,可授予大学文凭、高级文凭、学士学位、荣誉学士学位、研究生证书、研究生文凭、硕士学位、博士学位等全国统一承认的高等教育资格证书的院校构成其高等教育核心体系。

 (一)澳大利亚大学发展历史

 澳大利亚自19 世纪中叶开始创办本土大学:悉尼大学(1850)、墨尔本大学(1853)、阿德莱德大学(1873)、塔斯马尼亚大学(1890)、昆士兰大学(1909)、 西澳大学(1911)。澳大利亚高等教育的管理方式最早完全照搬英国的模式,没有自身特色,国际影响力也很有限。20 世纪三四十年代以后澳大利亚高等教育进入新发展阶段,形成自己的发展模式和特色。目前, 澳大利亚有高等院校172 所,其中大学42 所。42 所大学中,公立的有40 所(其中2 所部分私立), 完全私立的大学只有2 所。多数大学都位于市区或海边,也有设在乡村的。学校的规模不一,一般有3000 到50000 名学生或更多。澳大利亚学生人数与全国人口的比例,与世界其他国家相比居于较高水平。

 (二)澳大利亚高等教育的快速发展

 近30 年来,澳大利亚大学从规模扩张到水平提升发生了巨大的变化。根据英国《泰晤士报》2015年的大学排行榜,澳大利亚的40 所公立大学中有17 所大学进入世界前200 强,12 所大学进入世界前100强,6 所大学进入世界前50 强。进入前200 强的大学数量紧随美国、英国之后,而且近些年来澳大利亚还有多位学者出任剑桥等全球顶级大学的校长。由此可见,当今的澳大利亚大学在全球高等教育中的地位举足轻重,其高等教育水平整体上进入了高等教育强国之列。

 (三)澳大利亚高等教育发展趋势

 通过澳大利亚大学协会的介绍和逐校考察,我们认为澳大利亚高等教育仍处于持续发展过程中。首先是澳大利亚政府和社会高度重视高等教育的发展,据统计,高等教育已经成为其第二大收入来源,而且是政府调节社会关系的重要杠杆。政府和大学在适应世界经济新常态过程中,能够积极调整策略、更新观念、并适时推进高教的体制改革,有效保障了大学核心竞争力的持续增长。其次强化高等教育的质量意识和品牌效应,澳大利亚澳高等教育质量评估与监控体系日益完备。各大学力创自己的品牌专业,吸引了大批的学生。再者,澳大利亚大学大力推进国际化办学,不断扩大海外教育市场,出口教育获利可观,成为澳洲大学财政的重要来源。

 (四)澳大利亚大学面临的问题和挑战

 在访问考察中,我们也看到了澳洲大学发展中存在的一些问题,主要包括:大学融资能力不足,财源单一;科研成果转化率不高,校企协同创新难度大;校区多学生多,导致学校对学生的管理服务能力不足。澳洲大学面临的最大外部挑战就是亚洲新经济体,特别是中国高等教育快速发展压缩了其国际生源增长的空间。最大的内部挑战是在政府投资减少情况下如何维持大学的持续发展和平衡办学成本。

 澳大利亚高等教育的外部宏观管理

 澳大利亚关于高等教育治理的法律体系比较完备。联邦政府和各州政府通过立法对大学的设立、投入、管理等各个方面开展制度管理和行政控制。社会通过质量评估监控协会、行业评价联合体和各类大学联盟对大学办学行为进行评价和约束,形成了政府主办、社会评价和大学自治的大学外部治理体系。

 (一)政府创立和主办大学,对大学实行两级政府双重管理

 澳大利亚大学治理建立在联邦和各州有关法律框架内,大学的设立、注册批准在州政府,但要向联邦政府备案。澳大利亚只有一所国立大学,其余是地方大学,37 所受州法律约束,1 所受联邦法律约束。财政拨款主要在联邦政府(平均为大学办学经费的45% 左右),州政府也提供部分经费(平均为大学办学经费的5% 左右)。联邦政府负责高等教育的部门是教育部,负责制定全国性的教育政策和发展战略,以及一些全国性的项目。各州也设有教育培训主管部门。

 (二)社会组织对大学办学治理的有效评价、监管和约束

 澳大利亚为了保证大学办学水平和教育质量,设置了卓有成效的全国大学治理测评、评估和监控体系,即TEQSA。各大学可以根据自己的情况自主设置专业、专业课程结构和毕业学分,但是必须符合颁布的“高等教育标准框架”,并把大学有关情况,如办学位置、条件、专业、课程、收费等在TEQSA 的网站上准确登记,向世界公开。大学要定期(最长不超过七年)对信息进行更新,重新登记,以保持其治理稳定可靠。TEQSA 要对各大学信息的真实性进行监控, 每七年要组织专家对大学办学情况进行评估,评估结果向社会公布。同时,TEQSA 每年还要对大学的风险及必要性, 主要针对学生和财务方面进行评估,评估结果也要向社会公布。此外行业为了保证自身能够获得高素质的员工,也对大学人才培养质量提出标准和要求。

 (三)建立了不同的大学联盟,联盟大学之间经常进行相互检查,以保证联盟内大学教育质量

 为了相互交流办学经验和应对共同的挑战,澳大利亚所有大学一起自主成立了大学联盟(UNI-VERSITIES AUSTRALIA)。另外,还成立了“八校联盟”“科技大学联盟”“创新研发大学联盟”“地方高校联盟”等不同类型的高校联盟。联盟大学设定相近或者类似办学目标和质量标准,共同应对外部挑战,争取实现共同发展。

  澳大利亚大学内部治理体系

 澳大利亚大学治理体系的主要部分包括:董事会的职责权限和作用;大学校长、副校长的职责和权限;董事会的规模和构成;董事会与学术委员会、副校长之间的关系和权责划分等等。澳大利亚大学治理体系很大程度上受英国的影响,准确地说澳大利亚大学治理体系接近于英国1992 年之前的大学治理体系。澳大利亚大学治理也有自己独特的特点,主要表现在大学董事会的组成、职责和作用等方面与英国有所不同。澳大利亚政府和立法机构对改善大学治理十分重视,制订了一系列法律法规和评估报告,指导、规范大学改善治理结构。澳大利亚大学治理结构的共同之处主要是澳大利亚联邦或州政府都把大学治理和管理的权责赋予大学的董事会,大学董事会由不同利益相关者的代表组成,其主要职责是确定战略方向和大学的发展,监督和评估战略实施效果,是大学整个运行体系的决策系统;校长及其领导的管理和服务机构为行政系统,属于执行系统;而学术委员会为最高学术机构,属于学术系统。董事会、校长及行政系统、学术委员会形成三角结构,构成大学决策权(监督权)、执行权、学术权的相互制衡和协调发展格局。

 (一)大学董事会是学校治理的最高权力机构

 澳大利亚相关法律明确指出大学董事会对学校治理负有核心责任,大学董事会中的董事应该具有广泛的代表性,应该包括校外董事,以代表各方利益。董事会的作用和职责是确定大学的发展战略和方向,对大学的业绩进行监督等,并且大学董事会应该对大学的财务、管理等方面承担更多的责任。

 大学的最高权力机构是大学董事会,它决定大学的所有重大事项,如校长、副校长、学术委员会主任等重要人事任命、大学章程等重要管理制度的制定、年度财务预决算、重大投资、重要人才引进,以及大学风险控制等。大学董事会一般每学期开一次会,其成员多的有二十多人(如昆士兰科技大学),少的有十多人(如皇家墨尔本理工大学),他们分别来自社会不同方面,有政府官员、行业代表、商界精英、本校职员和学生代表等。董事会主席由校监(Chancellor)担任(通常为非本校职员,不在大学取酬), 任期通常是5 年。

 为了准确决策和提高效率,董事会均下设各委员会,将法律赋予的其它一些权利和责任下放,但相应的委员会要对校董会负责。例如,昆士兰科技大学董事会就设有审计委员会、财经委员会、学位授予委员会、人事和薪酬委员会、风险控制委员会。各委员会一般由10—12 人组成,主任委员可以由校董会成员兼任,也可以不是。校长、副校长均参与相关委员会, 各委员会更多地起着董事会咨询、论证和辅助决策的作用,也可代表董事会行使权力;各委员会的职权范围和职能由董事会进行定期审查,也可进行自我评估,以确保其有效运作和正确履行职能。

 (二)校长领导校内管理和服务机构,实际负责大学行政运营

 校长是大学的最高行政首长,是大学的CEO。校长由校董事会选举产生,对校董事会负责;校长拥有高层管理人员的聘任权;校长助理、部门主管、学院院长由校长聘任;副校长由董事会决定,但校长有一定的建议权。各大学一般都设有校长委员会,成员由副校长、校长助理、各学院院长、各部门主管组成。大学校长委员会每两周召开一次例会,研究决定学校校务运行各项议题。校长的决策方式主要是协商,重要事宜均通过委员会进行讨论、沟通,但最终决定权在校长。大学日常具体事务管理归校长领导下的行政管理系统负责。校长之下设若干副校长,例如昆士兰大学有4 位副校长,分别主管外事、科研、学生事务、行政后勤。

 (三)学术委员会是大学的最高学术权力机构,负责学术权力的行使

 学术委员会的主要职责是研究诸如大学章程、教学制度、专业设置、科研方向、人才培养方案、学术道德等问题。一般学术委员会成员有30—50 名,但是也有学校成员众多,例如斯威本科技大学学术委员会成员达100 人以上,其中大多是教学、科研、学生工作等方面的负责人,二级学院负责人是其中的固定成员,有的大学中负责教学、科研和学生工作的副校长也是其固定成员(如墨尔本大学),教授代表、非教师代表、研究生代表、本科生代表及其他特别代表是非固定成员。学术委员会只对校董事会负责,一般每月开一次会,每年还组织如教学工作会议、预算会议等有关专题会议。学术委员会每两年改选一次,主任最多连任三届。主任除了主持学术委员会会议以外,还要列席有关大学其他重要会议,如确定副校长人选等会议。

 为了确保决策准确性和提高工作效率,学术委员会一般下设专业设置委员会、教学委员会、科研委员会、学生委员会、研究生委员会、学术道德委员会、原住民教育委员会等,每一个专业委员会都有办事人员。学术委员会一般还设有两个副主任(文科、理科各一个),还有数量不等的行政人员。学术委员会主任、副主任由校董事会任命。

 (四)大学行政管理系统的配置和职责分工

 澳洲大学行政系统一般分校、院两级。校级层面一般设立若干个职能处室,通常称为“部”,“部”下面设处,处下面设秘书,实行逐级负责制。常见的有学生处、人事处、国际处、资产处、财务处、图书馆、实验中心、审计处、原住民学生处等。这些处室工作人员处理学校日常事务,处室负责人由校长任命,有的还兼任校长助理。校级层面任务一般是执行校董事会决议,聘用工作人员,维护大学运转。

 一个大学根据自己的学科情况一般分设若干个二级学院。学院一般设院长一名,副院长若干名(一般有教学、科研副院长),行政人员若干名,教学、科研人员多名,组织本学院的教学、科研。根据专业情况,学院还下设系,系里一般只有教学、科研人员,没有专门行政人员。学院正、副院长由校长任命。学院是大学教学、科研的具体组织单位。

 一百多年来,澳大利亚各个大学的具体组织体系虽有变化,但基本框架没有改变。这一体系分工明确,既互为补充,又互相制约,使澳大利亚大学的办学质量一直保持在世界前列。

澳大利亚大学治理的特点

 (一)合理有效的高等教育宏观管理体系

澳大利亚政府负责高等教育的宏观协调, 保障高等学校的教育质量,并向大学提供经费支持,但不介入大学的具体管理。对大学的宏观管理依法进行,大学都是依法设立、政府资助、自治运行的。除了澳大利亚国立大学是根据联邦议会立法设立外,其余大学都依据各州或领地的立法设立。这就从基本制度上保证了大学作为一个教育与学术机构自身所应当拥有的学术自由、办学特色和办学活力。在政府与大学之间, 有非政府的各个澳大利亚大学联盟,为政府提供政策建议,为大学提供咨询服务,面向社会开展行业自律, 维护大学的权益。

(二)严格细致的高等教育质量监管体系

在大学自主办学、自我认证的前提下,澳大利亚政府在确保高等教育质量方面同样发挥着重要作用。澳大利亚高等教育质量与标准管理署作为联邦政府出资并受其委托的独立的大学教育质量保障机构,同时在各州和领地设立了分支机构,对联邦各大学教育质量进行监督管理。对澳洲各大学进行排名,实行政府拨款与排名挂钩, 评估报告要在媒体和网络上向社会公布,接受社会的监督与评判。大学若存在问题,则被要求限期整改,有效保障了大学良性发展和稳定的办学质量。

(三)结构平衡的大学内部治理体系

在大学内部,决策者是由学者、政府机构及社会各界代表组成的大学董事会(Council),类似于公司的董事会,大学董事会始终以大学的利益最大化为原则进行决策;校长作为首席执行官,不由政府任命, 而是由大学董事会聘任并对其负责,拥有由若干分管副校长组成的高层执行团队支持,主要任务是负责学校学术及管理事务,游说和争取政府及社会各界对学校的支持;学术委员会(Academic Board)决定学校的学术事务,进行内部质量监督,以维持大学的教学及研究水准和保障大学的学术自由。上述三者共同治校,形成决策权、行政权和学术权适度分离、相互制衡的治理架构。

(四)责权明晰的管理机构配置

澳大利亚现行的大学管理架构设计科学严密,运转通畅高效。校院两级管理机构的设置和管理架构内部各单元权力界定清晰,责权相适宜,防止了发生管理混乱和不必要的人际矛盾,避免了部门因人的变化而使工作出现大的波动,保证了大学的有序运行。

(五)善于经营的公司化办学

澳大利亚大学长期把学校当作公司在运营。“大学市场”对各个大学办学目标和办学行动有很大引导作用,澳洲大学非常重视大学排名,因为排名直接影响政府对学校的投入、优质生源的争夺和学费水平。在内部管理中,他们很讲求绩效评价,董事会对校长的评价、校长对副职的评价、上级对下级评价的重要依据就是绩效水平。在社会公关行动中,大学的推广和宣传力度足可以与大企业媲美。内部办学质量监控的出发点也是为了保证学校的“出品”——各类毕业生能够符合社会认同的质量标准。各个大学全力推进国际化的主要动力也是获得更多国际学生的学费。面向社会和市场的办学价值观有力激发了大学创新发展、质量立校和自我完善的活力。

当然,我们也发现澳大利亚大学治理中存在的一些问题:以校长为首的大学管理“技术官僚”集团的权力不断扩张;学术权力和行政权力的对立持久存在; 强调公平而使分配政策中激励效应减弱;办学规模不断扩张而基础设施不够;招生数量大导致学校对学生的管理服务能力不足;追求学术卓越和大学盈利性目标的不和谐等等。这些问题不同程度影响了澳大利亚大学治理效率,也是他们正在深入思考并力求解决的一些管理难题。

思考和启示

澳大利亚大学治理状况和特点是与澳大利亚的国情和社会制度密切相关的。中国国情与澳大利亚很不相同,突出表现为经济社会发展水平不同、社会制度不同、历史与文化传统不同,决定了中国高等教育的改革和发展只能走中国特色之路。我国高等教育办学历史与澳大利亚高等教育办学历史相当,澳大利亚人口不及我国的1.5%,大学数量不及我国的3%,但高等教育影响却大于我国。对此我们不能不作深刻思考,澳大利亚大学的超常规发展除了其经济社会发展水平原因,其不断追求合理的大学管理架构不能不说是其取得成功的一个重要因素,引发我们对国内大学管理架构与管理理念进行思考。

我们正在推进的大学治理体系现代化,核心是坚持党委领导下的校长负责制,其基本原则是党委领导、校长负责、教授治学、民主管理。按照这一原则,各个大学都制定了相应的大学章程,作为学校管理运行的基本依据。通过建章立制,确保学校依法办学、依法行政、依法治校。党委会及其常委会、校长办公会、学术委员会、教职工代表大会及学生代表大会、董事会(理事会、校务委员会)构成了大学治理的制度体系,形成了较为完善的大学内部治理结构。比较之下,我国大学治理体系与澳大利亚大学治理在宏观结构和职能配置方面有类同之处,但是差异也很大。国内大学治理体系最大的优势在于权力相对集中,有利于集中智慧、统一意志、统一行动,适应大学管理体制机制深度改革和实现高速发展的现实形势。

在高等教育综合改革的新形势下,要创新大学内部治理体系,完善管理体制机制,我们也面临一些突出问题:大学办学自主权没有完全实现,管办评适度分离的外部制度安排还在探索之中;社会参与大学治理的程度较低,大学理事会制度难以推进;学校内部学术权力和行政权力的分离不到位,大学运转“行政化”倾向明显;内部管理机构和管理职能的配置比较保守,不易变化和调整。在新一轮改革进程中,我们可以从以下几个方面学习澳大利亚大学治理和管理的经验。

(一)大学治理模式的选择首先要深谙教育规律

大学治理要回归大学使命。大学是以人才培养为根本使命、以追求学术创造为原点、以服务社会为责任、以传承优秀文化为神圣职责的“共同体”。因此, 大学治理者首先必须深谙教育的规律即教育活动的运行逻辑,坚守大学的神圣使命,才能使“学生像学生”、“学者像学者”、“大学像大学”。这是现代大学治理者必须具备的最基本、最起码的思想基础,是保证大学本质得以长存不蔽、精神得以发扬光大的前提条件。

(二)大学章程制定实施是推进依法治校的基础

大学章程应该成为学习制度建设的基础,成为学习运行有序、健康发展的保障。要依据章程理顺大学体制框架和管理机制,形成权力清单,再造管理流程。要构建用权担责的监督制约机制,靠制度管人、管事、管钱。要在坚持党委领导下的校长负责制的前提下,从各个高校实际出发设计和实施符合各校个性、传统和发展要求的实施细则,形成有效推动学校事业发展的内部治理结构。

(三)大学治理要实现学术权力与行政权力的兼容

权力高度集中,管理行政化色彩浓厚,是我国大学的通病。要优化大学权力结构,必须明晰行政权力和学术权力的边界,建立健全学术委员会、教授委员会等学术机构,发挥其治学治教的职能。要明确不同权力的运行规则,实现学术权力与行政权力相兼容,既不能简单断言“大学以学术逻辑为主”,也不能简单断言“大学以行政逻辑为主”,而是要保持二者的“动态平衡”,确保大学的和谐发展。

(四)强化“以学生为中心”的管理服务理念,切实保障学生的成长成才

大学的根本使命是培养人才。随着知识更新速度的进一步加快,知识老化的速度也在加快,网络时代使得知识获取的方式有了根本的变化。因此,单纯把大学定位为知识传授的地方,已经不能够满足需要。传统教育中只重知识传授,忽视人的能力和人格培养的倾向,严重阻碍了创新型人才的培养。为此,大学应改变过去单一知识传授的育人模式,形成“知识探究、能力建设和人格养成”的“三位一体”育人理念。

(五)推进“校院两级管理”改革,增大院系办学的自主权

要让学校管理重心下移,改革和发展的活力蕴藏在院系,要把“校办院”的格局调整为“院办校”。充分发挥院系积极性,赋予院系更多的自主权,真正实现院系责、权、利的统一。学校以制定战略规划为突破口,要求各院系在学校发展总目标的指导下制定各自的发展规划和发展举措,调动各院系的积极性和责任感。

(吕卫东,西北农林科技大学, 副书记;

胡文平,天津大学,副校长;

杨昌利,华东师范大学,副书记;

卜焕芳,中国教育国际交流协会,综合部主任)

(责任编辑:冯枭英)